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发达国家官方发展援助新趋势

发布时间: 2012-02-02 14:02:34   作者:周强、鲁新   来源: :《国际经济合作》   浏览次数:  
摘要: 近年来,随着国际政治经济形势的变化,发达国家一方面提高了发展援助资金,另一方面对官方发展援助工作进...

 

    一、发达国家官方发展援助基本情况
    根据经济合作与发展组织(OECD)的定义,官方发展援助是由援助国官方机构(包括其国
家和地方政府或其执行机构’)向发展中国家(受援名单上的国家和地区)及多边援助机构提供的援助资金,包括提供赠款或贷款,同时该种援助必须以促进经济发展与福利为主要目标,以及贷款应包含至少25%的赠款成分。
    目前,国际官方发展援助的主要来源是经合组织的发展援助委员会(DAC)的成员国,如美国、英国、法国、日本等发达国家,与非DAC成员国家(如冰岛、土耳其等)相比,DAC成员国家一直是国际官方发展援助的主力军。例如,2009年来自DAC成员国的ODA为1 200亿美元,来自非DAC国家的只有66.72亿美元,前者占到援助总额的92%。
    近年来,各国官方发展援助的数额在持续显著增长,其中英国20 1 0年与2003年相比较,其官方发展援助总额增长近1 20%。据OECD今年发布的最新数据显示,20 1 0年来自DAC成员的官方发展援助达到了1 287亿美元,相比2009年,增长了6.5%,超越了2005年达到的历史最高水平。
在援助国队伍中,美国自200 1年以来一直是最大的官方发展援助国,其援助额从2001年的1 50亿美元增长到20 1 0年的30 1亿美元,增长了一倍。OECD公布的20 1 0年援助排名显示,美国名列第一,仅随其后的是英国、法国、德国和日本。
尽管发达国家对外援助资金整体呈上升趋势,但是与联合国.承诺的以国民总收入(GNI)的0.7%作为捐赠额的目标的兑现还有很大距离,目前达到这一目标的国家仅有挪威、卢森堡、瑞典、丹麦和荷兰。
    特别是在金融危机后,发达国家在自身财政吃紧的情况下,对外援助资金也相应下降,与2008年相比,美英日三国2009年的对外援助资金都不同程度出现下降。今年距离20 1 5年这个落实“千年发展目标"(MDGs)的最后期限仅剩4年时间,各国在落实“千年发展目标"的承诺方面仍存在重大差距。
    二、发达国家官方发展援助的新趋势
发达国家ODA的一个突出特点就是近年来援助资金总量大幅增长的同时,资金增长速度相比过去变缓,在这一背景下,发达国家在官方发展援助运用管理等方面出现了一些新趋势,主要表现在以下几个方面。   
(一)对与“千年发展目标"相关的公共卫生、气候变化等领域的援助日益突出
    选择援助受援国的哪类部门或行业,是援助战略也是援助管理的重要方面,部门援助是近年来官方发展援助的主要方式。在部门援助的分布中,社会公共基础设施部门成为发展援助的重要领域。社会公共基础设施援助占双边官方援助总额的比例从1 988—1 989年度的24.8%,上升到2008—2009年度的40.7%,而生产部门,如农业、工业和其他产业的援助以及物品和项目援助的比例相对下降。
    在发展援助的具体领域分配上,发达国家已经把联合国制定的“千年发展目标”作为国际发展援助中长期的行动指南和目标。为此,美国更是在2004年创立了千年挑战公司(Minennium Chal1enge Corporation),2010年7月英国国际发展部发布的《结构性改革方案草案》(Draft Structural Reform P1an)也明确表示,实现千年发展目标承诺是其优先议题。
    发达国家将精力集中到千年发展目标承诺的同时,也加大了对千年发展目标所涉及领域的资金投入和项目规划。其中对全球卫生、气候变化等领域的支持十分显著。以美国为例,2004年布什政府就发起了5年全球艾滋病倡议,实施“总统防治艾滋病紧急救援计划"(PEPFAR),提供1 80亿美元支持,用于治疗200万艾滋病病毒感染者和病人,并且照顾100万艾滋病感染者、病人和孤儿。2008年,这一倡议再次被授权延长到2009年至20 1 3年,提供480亿美元支持艾滋病、疟疾、霍乱的预防和治疗,与2001年度相比,艾滋病以外的传染性疾病的开销已增长400%。2010年1 2月,美国国务院发布的《四年外交与发展评估报告》(QDDR)申明,将致力于在6个依赖美国力量的特殊领域实现发展,即可持续经济增长、粮食安全、全球卫生、气候变化、民主治理和人道主义援助。对比美国2010年度和20 11年度财政预算,在保持政府的主要倡议的同时,20 11年度的财政预算新增了艾滋病防控之外的卫生项目,确定了热带疾病和营养这两个新的关注点。针对全球卫生倡议(Global Health Initiative),美国政府表示在未来6年将投入630亿美元到全球卫生领域,重点关注全球艾滋病、结核病和疟疾,并优先为受援国建立完善的、可持续发展的卫生体系。
    (二)集中援助,加强对非洲援助,减少对新兴国家援助
    在长期的官方发展援助中,发展中国家是发展援助的主要对象,中低收入及贫困国家是接受发展援助的主体。2000年9月,联合国千年首脑会议呼吁工业化国家给予那些贫困国家以更慷慨的发展援助。近年来,贫困或脆弱国家及地区获得的援助确实逐年增加,对最不发达国家的援助比例从1998-1999年度的31.9%,上升到2008-2009年度的43.5%,中低收入国家虽然所获援助比例从1998-1999年度的47.7%降低到2008-2009年度的33.1%,但是中低收入国家仍占据了援助总额的大部分比例。
援助地区向贫困落后国家倾斜的同时,非洲地区得到的关注和援助也引人注目。OECD发布的20 1 O年年报显示,20 1 O年流入非洲的双边ODA达到293亿美元,其中265亿美元流人撒哈拉以南非洲,与2009年相比,分别增长3.6%和6.4%。与其他地区相比,非洲获得的官方发展援助最多,其中以撒哈拉以南非洲更为明显。以美国援助为例,与其他地区相比较,非洲在美国对外援助中仍然占据很大比例。
同时,发达国家也认识到分散在各领域的投资降低了自身影响力,需要集中领域投资来提高援助的可持续性、有效性和自身影响力。因此,国际发展援助在对贫困或脆弱国家和地区倾斜的同时,各国也在减少受援国数量。英国国际发展部表示,未来一段时间英国将重点向27个国家提供发展援助,其中包括阿富汗、孟加拉、埃塞俄比亚、印度、南非、苏丹等国,这些国家主要集中在非洲和南亚,与此同时逐步停止对包括俄罗斯在内的1 7个国家的发展援助。而对于中国、俄罗斯等新兴经济体,发达国家也开始减少或停止双边援助,例如,2008年日本政府终止了ODA中主要的日元贷款部分,英国国际发展部也宣布从20 11年3月起停止对中国的双边援助项目。
(三)执行方式强调持续性和战略性,着眼加强受援国自身能力建设   
国际发展援助方式多种多样,按援款的流通渠道可分为双边援助和多边援助;按援助的方式可分为财政援助和技术援助;按援款的使用方向可分为项目援助和方案援助(非项目援助)。技术援助在官方发展援助中所占比例最大,2009年技术援助所占比例超过67%;官方发展援助中对多边机构赠款也是援助的主要内容,近5年来,官方发展援助的比例超过20%;而双边贷款援助比例和资金都大幅下降。
    在资金流向变化的同时,提高受援国援助的持续性摆动,增加援助项目的战略规划,加强受援国自身能力建设等要求也越来越多地反映在发达国家的政府文件中。美国在《四年外交与发展评估报告》中也表示,将改变以往做事方式,从援助转变为投资,更加强调帮助受援国建立可持续发展的体系,并通过改变与受援国开展业务的模式,使受援国更加依靠本国的体制和机构来发展,强调责任制和透明度,增进与受援国、非政府组织(NGO)和私人机
构的协调等措施,使援助投资具备可预测性和可持续性。为此,美国国际开发署还设立一个发展实验室,并成立一个由20到25名发展问题智库人员组成的创新小组,收集整理创新和发展最佳范例。20 1 O年9月,美国总统奥巴马在联合国千年发展目标高级别会议上又宣布推出一套新的“全球发展政策",呼吁各国以新手段推动全球除贫,改变以往只出钱提供救助物资的做法,转而协助受援国实现经济增长,提高受援国自我发展能力。
    可以说,援助方式的变化和调整是为了使受援国逐渐摆脱对援助的依赖,正如英国国际发展部在20 1 O年的工作报告中所指出的那样,援助的工作目标就是充分利用本地资源和人力寻求发展,帮助贫困国家发展,并逐渐摆脱对援助的依赖。
    (四)对外援助合作的层次和范围扩大
    提高发展援助水平单凭一己之力难以成功,这已经是各国的共识,不同国家或部门的多边合作趔梁越成为发展援助中较为普遍的方式。因此,近年来发达国家对外援助合作的层次和范围不断扩大,表现在援助机构之间、受援国和新兴经济体之间、公共部门和私营部门之间充分协作,以及大量利用非政府组织和本地化人才等方面。
    在援助国和受援国之间,受援国的参与成为制定外援项目的必要条件。《巴黎有效援助宣言》和《阿克拉行动议程》提倡的援助立足于受援国自身的发展战略,增强受援国的自主权,越来越多地反映在授受双方对ODA项目一起筛选和分析、对援助策略进行共同商讨和施行,以及对援助效果的联合评价等方面。
    值得注意的是,发达国家在逐步减少和停止对新兴经济体援助的同时,也加大了与新兴国家之间的合作,企望共同提供对其他发展中国家的援助。20 11年2月,英国国际发展部主任安德鲁·米切尔在政策基调演讲中就提出,“英国将和新兴经济大国结成联盟,交流思想和经验,共同减少世界贫困",这些国家就包括中国、巴西及海湾国家等。
    当前,发展援助主体多元化,以及不同援助主体的合作成为趋势,更多的私营部门、非政府组织及个人参与到对外援助中,成为发展援助的积极参与者。发达国家外援的协调机制都是由政府主管部委设立专门机构统筹对外援助,集中体现本国对目标受援国的战略政策。与此同时,通过立法和鼓励政策,引导本国企业各界、非政府组织≯驽囊觊构、社会省流
和志愿者参与或配合本国政府对目标国家提供和实施援助计划,以期取得援助体系综合效益。在实践中,美国国际开发署在非洲的援助就引入了许多商业公司参与其中,例如,与银行合作,为非洲贫困国家居民提供小额贷款。
    (五)加强自身援助机构调整协调,注重援助监督和评估
    各国援助管理组织的机构设置不尽相同,有的是一个部门负责,也有的是跨部门或机构的协调。在发展援助机构管理方面,发达国家近年来做过较大的改革调整,加强了不同部门或机构之间的协调,出现集中化趋势,着力解决援助系统散乱、援助方案重叠、效益低等问题。例如,2008年10月日本成立了新的国际协力机构(JICA),新机构融合了前日本国际协力银行(JBIC)管理官方发展援助贷款的部分,以及外务省管理的赠款部分(但30%的赠款仍
由日本外务省管理),使得JICA从原来集中执行技术合作转变成融合处理三大援助机制的对外援助组织。新的JICA内部结构更趋扁平,超过30个部门直接向机构的主席或副主席报告,极大地改善了不同援助机制的协调。在管理机构调整方面,美国国务院2006年设立了对外援助指导办公室(DFA),负责“增强美国对外援助政策、计划和监督体系的协调性及合理性”,协调、监督各政府部门的援助。美国也强调整合美国的所有力量。切实落实“整体政府”理念,国务院和国际开发署承诺建立一个真正的跨部门机制,集中美国在海外运作的所有部门。
在对外援助管理方面,发达国家越来越注重发展援助政策的制定、执行和产出的评估,设置新部门或制定新的评估政策来考察发展援助效果。为了协助决策,美国国际开发署新建政策计划学习处(PPL),进行发展援助政策研究和项目评估。双边发展援助机构项目评估指标主要包括:相关性、效率、效果、可持续发展等量化指标。20 11年1月PPL颁布实施了新的评估政策,重新设定各类评估项目和指标。与此同时,美国也提出制定有效性评估的新要求,评估项目的影响力,并将评估结果与未来资金决策联系起来,推进项目的公正评估和结果使用,加强财务公开,加强监管与评估。从20 11年1月开始,英国所有新批准的项目都必须提交带有详细战略评估、商业可行性、经济性的评估报告,其国际发展部也新成立一个独立委员会,评估所有对外援助的有效性。
越来越多的发达国家开始采用联合评估,援助国与受援国对项目进行联合评估是一种方式,不同援助国联合进行评估也是一种方式。例如,2010年美国国际开发署就和丹麦一起对坦桑尼亚的难民情况进行了联合评估。
    三、官方发展援助趋势分析
    发展援助趋势发生变化的原因很多,既有实现千年发展目标承诺的兑现压力,也有对过去援助效果的反思,既有更多的参与机构和个人带来的援助资金的大量增加,也有受援国对经济发展和对援助资金增加自主使用权的要求,但以下几点趋势值得认真分析。
    (一)新兴援助者对外援助的方式是对传统援助理念和模式的挑战
    目前,国际政治经济形势正发生深刻变化,以中国、俄罗斯、印度、巴西等国家为代表的新兴经济体的崛起不但冲击现有国际格局,而且也对国际发展援助体系产生了重大影响。尽管新兴经济体并不是发展援助领域的新参与者,例如,中国自新中国成立后就一直坚持在自身发展的同时,帮助亚非拉国家共同发展。但是近年来,经济上的迅猛崛起使得新兴经济体更有能力参与国际发展援助,成为发展援助队伍中的“新兴援助者"。进入新世纪特别是2004年以来,中国在经济持续快速增长、综合国力不断增强的基础上,中国对外援助资金也保持快速增长,2004年至2009年平均年增长率为29.4%,截至2009年底,中国累计对外提供援助2562.9亿元人民币。随着援助额的逐年增加,新兴援助者成为国际发展合作
领域的重要力量,为发展中国家尤其是非洲受援国提供了更多、更好的发展机会。特别是2008年国际金融危机之后,新兴援助者在发展援助体系中发挥的作用进一步受到重视。
    新兴援助者的参与壮大了国际发屣援助实力,新兴援助者目身的援助方式和理念也不断获得发展中国家和传统援助国的认可和推崇。新兴援助者的援助方式和理念是,在不干预内政,无附加条件的前提下,发展和援助并举,这与发达国家制定的国际发展援助规则有所不同,美国曾对中国“无条件援助”发展中国家的做法提出指责,认为对其他国家不附加条件的援助有违“国际协调"。事实上,这种无条件援助的确受到了受援国的欢迎。此外,新型援助者的大力参与及其实力的体现也是对发达国家对外援助主导权的挑战。对此,发达国家不得不在稳固即有援助成果和既得利益的同时,对新形势做出反应。一方面,调整自身发展援助的方式和管理,例如,美国开始向最不发达国家提供无条件官方发展援助,发达国家逐渐减少对新兴经济体的发展援助等;另一方面,寻求与新兴援助者开展建设性对话,希望将新兴国家纳入传统国际发展援助体系,遵循他们制定的援助规则,同时又可以借助新兴国家的资金和经验。因此,国际政治经济形势的变化不可避免地促使发达国家与新兴经济体在发展援助中既有竞争,也有合作。
    (二)对发展援助有效性的反思促使援助理念和政策的转变
发达国家一直持续地对发展援助效果和收益进行评估,并据此调整发展援助政策,特别是在金融危机之后,对有效援助的思考以及民众对官方发展援助的监督批评厂都促使各国政府改革援助理念和政策。
2008年爆发的国际金融危机对西方各国造成严重影响,发达国家对外援助支出压力加大,各国承诺的发展援助金额没有完全到位。对西方主要国家而言,如何利用有限援助资源有效促进发展中国家,特别是非洲大陆的经济社会发展,切实实现减贫等千年发展目标,并取得良好的援助效果是一个巨大挑战。
与此同时,发达国家内部对发展援助的效果和收益一直存在质疑。国际发展援助已经开展几十年,一些国家和地区经过国际援助和自身的努力迅速发展起来,不过大多数受援对象,尤其是撒哈拉以南非洲的大部分国家虽然接受了大量援助,但经济并没有得到发展,甚至出现倒退,贫困人口不减反增,而且对援助产生了不同程度的依赖。此外,部分西方学者认为,“西方援助他国的努力危害甚多而增益甚少",并与中国的对非援助成效进行比较,认为发达国家多年的援助并没有取,导预想的政治利益。在新的时代背景下,发达国家对大规模国际
发展援助的合理性和必要性,以及原有援助模式的有效性产生了强烈质疑。
    虽然民众的质疑并不能直接左右国家的对外援助策略,但是民众的愿意是国家制定并实施发展援助计划的政治保证,影响着援助政策的实施及效果。这种反思和质疑也影响到政府对外援助工作的理念和思路,进而促进发展援助政策的改变。例如,2005年的《关于援助有效性的巴黎宣言》和2008年的《阿克拉行动议程》的签订,使得援助有效性成为当今国际援助领域最为瞩目的议题之一。在反思国际援助效果的过程中,出现了四种潮流:一是有
选择地支持重点疾病干预项目,如抗艾滋病基金等;二是根据援助产出效果决定投入,如千年挑战公司的操作方式;三是只有在适合的政策保障和机构支持的情况下才提供援助资金;四是不相信受援国政府的能力,绕过政府,通过非政府组织支持草根经济或草根社会的发展。
    对国际发展援助有效性的深刻反思促使西方主要援助国政府逐步调整援助理念和援助策,这些转变将渗透到发展援助工作的方方面面。
    (三)实现“千年发展目标"的期限日益临近
    2000年9月,在联合国千年首脑会议上,世界各国领导人就消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环境恶化和对妇女的歧视问题,通过了“千年发展目标",联合国也呼吁工业化国家给予更慷慨的发展援助,特别是援助那些真正努力将其资源用于减贫的国家。千年发展目标首脑会议后,各国承诺将借助会议成果文件中确定的行动议程、政策和战略,支持发展中国家,尽一切努力到20 1 5年实现千年发展目标。
    千年发展目标能否如期实现,不仅关系到人类的共同发展与世界的和平稳定,也关系到发达国家的切身利益。一方面,极端贫困等发展问题是恐怖主义威胁发达国家安宁的重要根源。另一方面,帮助发展中国家实现千年发展目标是发达国家义不容辞的责任。时至今日,尽管发展援助的资金总额不断增加,但是官方发展援助占捐助国国民总收入的份额远低于联合国规定的O.7%的目标,2008年爆发的国际金融危机也使这一进程遭受挫折。
随着20 1 5年联合国千年发展目标完成期限的日益临近,以及各项目标实现难度的逐渐加大,发达国家更多地将注意力投向与联合国千年发展目标有关的领域,千年发展目标也成为这些国家中长期国际发展援助的行动指南。而这种对“千年发展目标"实现的重视进而影响到发达国家发展援助政策的调整,并且产生了一系列改革措施。在具体操作上,发达国家将有限的援助资源更多地投向减贫等落实千年发展目标的关键领域,以及穷困国家最为集中的非洲大陆。
    (作者单位:周强,北京大学全球卫生研究中心研究助理;鲁新,北京大学全球卫生研究中心常务副主任)

 



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